Po okresie transformacji ustrojowej w Polsce system opodatkowania nieruchomości pozostaje nadal niezreformowany w przeciwieństwie do wielu innych uregulowań prawnych, które podlegały zmianom. Obowiązujący system, w pewnym sensie jest reliktem i kontynuacją rozwiązań z minionej epoki. Opodatkowanie nieruchomości ma charakter mieszany, tj. powierzchniowo-wartościowy. Podstawą opodatkowania przy powierzchniowym modelu jest powierzchnia użytkową nieruchomości, dla której w zależności od rodzaju nieruchomości i celu jej wykorzystywania stosuje się odpowiednią stawkę kwotową. Stawki te tj. górne granice stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych (tzw. stawki maksymalne) corocznie ustala minister właściwy do spraw finansów publicznych (aktualnie jest to Minister Finansów).
Na coroczne zmiany stawek maksymalnych ma wpływ poziom inflacji, który jest ogłaszany przez Prezesa GUS za I półrocze roku w stosunku do roku poprzedzającego. Wskaźnik ten ma wpływ, w myśl zapisów art. 20 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych1 na corocznie ustalane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych górne granice stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok następny.
O faktycznej wysokości stawek podatków i opłat lokalnych w danym roku decyduje każda gmina w odpowiedniej uchwale rady gminy, podjętej w roku poprzednim. Uchwalane stawki nie mogą być wyższe od tych ustalonych przez Ministra Finansów. Najczęściej gminy ustalają stawki faktyczne podatku od nieruchomości na poziomie stawek maksymalnych lub mogą podjąć decyzję o preferencyjnych niższych stawkach w celu realizacji swojej polityki np. rozwoju przedsiębiorczości czy osadnictwa w swoim regionie.
Biorąc pod uwagę fakt, że system opodatkowania w Polsce jest systemem mieszanym i o ile podatki od nieruchomości są jak wyżej wskazano ustalane na podstawie powierzchni nieruchomości ( działki, budynku, lokalu) to stawka podatku od budowli jest oparta o jej wartość. Jest to stawka procentowa i wynosi 2% wartości budowli ustalonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3-7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
W zakresie naliczania podatku od nieruchomości w modelu powierzchniowym to na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ( EGiB) stanowią podstawę wymiaru podatków. Podobnie jak dane dotyczące rodzajów użytków gruntowych, w zestawieniu z gleboznawczą klasyfikacją gruntów rolnych i leśnych, są podstawą do określenia wymiaru podatku rolnego i leśnego, który jest uzależniony od jakości produkcyjnej ustalonej na podstawie cech genetycznych gleb2.
Bardziej zawiłe i nieczytelne jest już naliczanie podatku od budowli, o czym świadczy liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Idąc za L. Etelem, R. Dowgierem, w Podatek od nieruchomości Komentarz, w 2025 r. zaczęły obowiązywać postulowane zmiany w konstrukcji podatku od nieruchomości, w tym nowe definicje budowli, budynku, robót budowlanych. Takie obiekty jak np.: sieci elektroenergetyczne, silosy, zbiorniki, garaże blaszaki, domki turystyczne, paczkomaty, wolnostojące instalacje przemysłowe, tablice reklamowe, myjnie samochodowe, pompy ciepła i wiele innych podlegają obecnie mocno zmienionym zasadom opodatkowania podatkiem od nieruchomości.3
Innym ważnym zagadnieniem związanym z opodatkowaniem nieruchomości jest podatek od nieruchomości, w tym od budowli w działalności gospodarczej. Podatek od nieruchomości jest realnym kosztem dla przedsiębiorcy. O ile dane dotyczące prawidłowości naliczania podatku od nieruchomości dotyczącym powierzchni działki jest najmniej skomplikowana, wręcz jest oczywista i wynika bezpośrednio z danych ewidencyjnych (EGiB) to dane dotyczące budynków, a szczególnie budowli już nie jest tak oczywiste. W praktyce gminy tylko częściowo rozwiązały problem danych dotyczących budynków, które są „w budowie” i nie zgłoszono zakończenia budowy. Największy problem gmin dotyczy budowli. Przedsiębiorcy nie zawsze deklarują aktualny stan nieruchomości, powielając dane historyczne. Część budowli nie jest wykazywana w deklaracjach lub ich wartość odbiega od ich rzeczywistej wartości . Definicja budowli została określona w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i została znowelizowana w 2025 r. Podstawą naliczenia podatku jest wartość budowli. Przy określaniu wartości budowli bierze się pod uwagę koszt jej budowy lub nabycia. Wartością budowli jest więc wartość stanowiąca podstawę ustalenia amortyzacji, ustalona dzień 1 stycznia danego roku podatkowego. W przypadku budowli całkowicie zamortyzowanych należy wziąć pod uwagę wartość z dnia 1 stycznia roku, w którym dokonano ostatniego odpisu amortyzacyjnego. W praktyce dla celów naliczenia podatku od nieruchomości uwzględnia się tzw. wartość początkową budowli jako środka trwałego lub ewentualnie wartość zaktualizowaną, która odpowiada kosztowi nabycia lub jej wytworzenia: Przez koszt nabycia należy rozumieć sumę ceny, za którą kupiono budowlę i pozostałych kosztów tj. kosztów transportu, załadunku i wyładunku, montażu oraz dodatkowych opłat notarialnych, ubezpieczenia itp. Przez koszt wytworzenia należy rozumieć wartość materiałów oraz innych rzeczowych składników majątku, kosztów wynagrodzeń, koszt usług obcych, a także inne koszty poniesione, które można zaliczyć do wartości środka trwałego.
Jak widać z powyższego, system opodatkowania nieruchomości w Polsce nie jest systemem prostym, chociaż w części dotyczącym modelu powierzchniowego funkcjonującym sprawnie. W przypadku części dotyczącej budowli niestety system oparty na ich wartości jest obszarem niedopracowanym, ze względu na brak możliwości bieżącej aktualizacji danych.
Na tle tak funkcjonującego systemu opodatkowania nieruchomości od wielu lat w Polsce trwają dyskusje na temat jego radykalnej zmiany. Nową podstawą opodatkowania nieruchomości miałaby by być jej wartość ( podatek ad valorem).
Jednym z podstawowych problemów związanych z tym podatkiem są uwarunkowania związane z przeprowadzeniem masowej wyceny. Zgodnie z astr. 4 u.g.n 4 ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) powszechnej taksacji nieruchomości – należy przez to rozumieć wycenę nieruchomości, w wyniku której następuje ustalenie wartości katastralnej nieruchomości.
Wartość katastralną nieruchomości określać się będzie do celów podatkowych ( będzie ona potrzebna do prawidłowego stosowania podatku od nieruchomości i zgodnie z art. 150 ust.4 u.g.n obliczać się ją będzie dla nieruchomości, o których jest mowa w przepisach o podatku od nieruchomości , zawartych w ustawie z 12 stycznia 1991 o podatkach i opłatach lokalnych.
Wartość katastralną nieruchomości powinna zostać określona przez właściwy organ podatkowy jednakże w myśl art. 161 ust. 3 u.gn. rzeczoznawcy majątkowi powinni wykonać czynność szacowania nieruchomości reprezentatywnych w celu ustalenia map taksacyjnych i tabel taksacyjnych. Do określenia wartości katastralnej do celów przeprowadzenia powszechnej taksacji mają zastosowanie przepisy art. 160-173 u.g.n. Należy tutaj wskazać, że proces powszechnej taksacji opisany we wskazanych uregulowaniach prawnych nie ma zastosowania, ponieważ wprowadzenie podatku od nieruchomości opartego o jego wartość nie jest możliwe do wprowadzenia w Polsce w najbliższych latach z różnych względów, ale głównie z braków rozwiązań systemowych w dziedzinie synchronizacji gromadzenia i przepływu danych o nieruchomościach. Dodatkowym problemem jest jakość tych danych.
Na ostatniej XXII Krajowej Konferencji Rzeczoznawców Majątkowych w Olsztynie poruszono bardzo złożony problem dotyczący transparentności informacji na rynku nieruchomości oraz synchronizacji danych pomiędzy poszczególnymi rejestrami. Zgodnie z Globalnym Indeksem Przejrzystości Rynku nieruchomości, który jest sporządzany od lat przez Jones Lang la Salle (JLL) Polska z wynikiem 2,13 wciąż znajduje się poza pierwszą grupą krajów o najwyższym poziomie transparentności, m. in. z powodu ograniczonego dostępu do danych o cenach transakcyjnych i umowach najmu i zajmuje dopiero 20 pozycje w ranking5.
Jak wiemy podatek od nieruchomości rozumiany jako podatek od wartości (ad valorem) nie został wprowadzony w Polsce i zapewne, pomimo dyskusji trwającej już od początku lat 90 -tych XX długo jeszcze nie zostanie wprowadzony. Jak już wspomniano powyżej jednym z podstawowych problemów jest możliwość przeprowadzenia masowej wyceny nieruchomości.
Rzeczoznawcy majątkowi, którzy mieliby dokonywać czynności szacowania nieruchomości reprezentatywnych dla tego systemu napotykają wiele problemów z pozyskaniem danych w bieżącej pracy, gdzie często ilość i jakość danych oraz ich dostępność jest ograniczona.
Do czasu skonstruowania zintegrowanego systemu katastralnego nie ma możliwości wprowadzenia prawidłowo funkcjonującego całościowego systemu opodatkowania nieruchomości opartego wyłącznie na wartości nieruchomości.
Może należałoby zmiany opodatkowania nieruchomości dokonywać ewolucyjnie i zacząć od wartości samego gruntu, co biorąc pod uwagę historyczne i aktualne dane o wartościach nieruchomości gruntowych, na potrzeby ustalania opłat z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, byłoby dobrym początkiem reformy, która bezsprzecznie jest potrzebna i konieczna biorąc pod uwagę finanse samorządowe.
AUTOR: (Małgorzata Mikiciuk REV)
Recognised European Valuer
REV/PL/PFVA/2029/2/
1 Ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70 z p.zm.)
2 D. Felcenloben Kataster Nieruchomości , Gall , Katowice, 2009 r. , s. 38-39
3 L. Etel, R. Dowgier Podatek o d nieruchomości Komentarz, Wolters Kluwer , warszawa 2025 r. s. 11
4 U.gn. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2023 r. poz 344 zm)
5 Rzeczoznawca Majątkowy , Kwartalnik Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych, wyd. 3 ( 127) 2025 , str. 19
The reality of reform of the real estate tax regime in Poland
(Małgorzata Mikiciuk REV)
Recognised European Valuer
REV/PL/PFVA/2029/2/
Following the transition to a new administrative system in Poland, there has still been no reform of the real estate tax regime, unlike many other areas of law, which have seen reform. To some extent, the current regime is a hangover from a different time. The system of taxation of real estate is a hybrid system based on surface area and value. In the surface area taxation model, the tax base is the usable area of the property. In this case, the relevant rate is quantified according to the type of real estate and purpose for which it is used. The rates, that is the upper limits for tax and local levies (maximum rates), are set on an annual basis by the minister competent for public finances, currently the Minister of Finance.
Each year, the maximum rates are adjusted for inflation at the rate announced by the President of Statistics Poland for the first half of the year in relation to the preceding year. According to art. 20 of the Tax and Local Levies Act of 12 January 19911, this indicator is a factor determining the upper limits of rates of taxes and local levies set by the minister competent for public finances for the following year.
The true tax and local levy rates are decided in the year in question by each municipal authority in the respective resolution adopted in the preceding year, but these adopted rates cannot exceed those set by the Minister of Finance. The true rates for real estate tax are usually set by the municipal authority at the maximum levels, while municipal authorities can opt for lower, preferential rates, for example in order to pursue policies adopted to attract business or residents to the region.
The tax system in Poland is a hybrid one, and while taxes on real estate are quantified according to surface area as described above (area of a plot, building, or premises), the building structure tax is determined based on value. It is calculated as a percentage, and is 2% of the value of the structure determined as required under art. 4(1)(3) and sections 3-7 of the Tax and Local Levies Act.
With regard to calculating real estate tax according to surface area, under the law as it stands at the moment, tax is levied based on the information in the land and building records. Like data concerning types of land use, viewed in conjunction with soil classification of agricultural and forest land, the land and building records are the basis for calculating agricultural and forest taxes. These taxes are calculated depending on productive quality of soil, according to the soil’s genetic properties2.
Building structure tax, meanwhile, is complicated and incomprehensible, as numerous administrative court rulings show. As stated by L. Etel, R. Dowgier in Podatek od nieruchomości Komentarz, in 2025 the changes sought with regard to the structuring of real estate tax took effect, including new definitions of building structures, buildings, and construction works. The rules on real estate tax on installations such as power grids, silos, tanks, metal garages, houses for tourists, parcel lockers, free-standing industrial installations, advertising boards, carwashes, heating pumps and many others have now been substantially amended.3
Another important question regarding taxation of real estate is real estate tax for example on building structures used in business activity. Real estate tax is a real expense for a business. While properly calculating real estate tax according to plot surface area is the least complicated issue, as in fact this is simple and is based directly on the land records, with regard to buildings, and building structures specifically, this is not such a clear-cut issue. In practice, municipal authorities have only partially resolved the question of records concerning buildings under construction, where no notification has been filed that construction has been completed. The biggest problem faced by municipal authorities relates to building structures. Businesses do not always declare the current status with regard to real estate, and copy past records. Some building structures are not mentioned in submitted forms, or the value stated is not the true value. The term building structure is given in art. 1A(1)(2) of the Tax and Local Levies Act, and this definition was revised in 2025. The tax base is the value of the structure. The cost of construction or acquisition is considered in valuation of a structure, and thus the value used is that used for depreciation, determined as at 1 January of the relevant fiscal year. If structures are written off, the applicable value is the value as at 1 January of the year of the most recent write-down. In practice, when calculating tax on real estate, the value applied is the initial value of the structure as a fixed asset, or, as appropriate, the revised value representing the cost of acquisition or production: the term cost of acquisition means the sum of the price paid by the buyer for the structure and other expenses such as transportation, loading and unloading, and assembly, and also notarial and insurance costs, etc. The term cost of production means the value of materials and other tangible assets, payroll expenses, outsourcing costs, and other expenses deemed to be related to the value of a fixed asset.
In light of the above, while the system regarding tax of real estate in Poland is not simple, it is efficient as far as surface area tax calculation is concerned. Unfortunately, the system based on the value of building structures is not properly developed, and this is because records cannot be updated on a regular basis.
Due to this method of taxation of real estate, the question of radical reform of the system has been the subject of debate in Poland for many years. It has been suggested that the new taxable base should be the value (ad valorem).
One of the main problems that arise in the case of this tax is conditions relating to large-scale, collective valuation. Under article 4 of the Real Estate Management Act 4, whenever the term common taxation of real estate is used in the act, this means valuation of real estate in which the real estate value determined is the value given in land records.
The land record value of real estate will be determined for tax purposes. This will be needed for real estate tax compliance, and under article 150(4) of the Real Estate Management Act will be calculated in the case of the types of real estate mentioned in provisions on real estate tax contained in the Tax and Local Levies Act of 12 January 1991.
While the land record value of real estate must be determined by the competent tax authority, under art. 161(3) of the Real Estate Management Act, property valuers are required to value real estate representative samples for the purpose of drawing up tax maps and tables. The rules on valuation according to land record value for general taxation purposes are laid down in art. 160-173 of the Real Estate Management Act. The general taxation process described in the laws in question is not applicable because, for various reasons, implementing real estate tax based on value will not be possible in the next few years. The main reason for this is that there is no systemic means of compiling and transferring real estate records in a synchronized manner. The quality of records is also an issue.
At the most recent XXII Property Valuers Conference in Olsztyn, the highly complex issue was raised of transparency of information on the real estate market and synchronization of records across the individual registers. In the Jones Lang la Salle (JLL) Polska Global Real Estate Transparency Index, which has been compiled for many years, Poland is rated as 2.13 in this regard and continues to be outside of the top group of companies with the highest transparency level. It is ranked only 20th in this regard, due to reasons including limited access to transaction price and lease contract information5.
As we know, real estate tax in the sense of tax based on value has not been introduced in Poland, and this is unlikely to happen for a long time despite the debate that has now been going on since the beginning of the 1990s. As mentioned, one of the key issues is the possibility of large-scale, collective valuation of real estate.
Property valuers expected to value real estate samples representative for this system encounter many problems as regards obtaining information for their day-to-day activities, as the amount and quality of records, and also access to records, is limited.
Until an integrated land records system is created, it will not be possible to introduce an all-embracing, fully functional real estate taxation system that operates solely according to real estate value.
Perhaps reform of the real estate taxation regime should be undertaken gradually, starting with the value of land itself. In view of past and current records concerning value of land, for the purpose of calculating perpetual usufruct fees this would be a good starting point. It is indisputable that such reform is needed and vital, considering local government finances.
1 Tax and Local Levies Act of 12 January 1991 (Journal of Laws of 2023, item 70, as amended)
2 D. Felcenloben Kataster Nieruchomości , Gall , Katowice, 2009, pp. 38-39
3 L. Etel, R. Dowgier Podatek o d nieruchomości Komentarz, Wolters Kluwer , Warsaw 2025, p. 11
4 The Real Estate Management Act of 21 August 1997 (Journal of Laws of 2023, item 344 as amended).
5 Rzeczoznawca Majątkowy, Kwartalnik Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych, third edition (22 204 ) 2025, p. 19
