Z Jakubem Tyczkowskim prezesem Rekopol Organizacją Odzysku Opakowań S.A., rozmawia Radosław Nosek

Dlaczego Organizacje Odzysku są niezbędne do funkcjonowania systemu gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi?

Zasada Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta (ang. Extended Producer Responsibility) funkcjonuje w rzeczywistości legislacyjnej państw europejskich od początku lat 90-tych XX wieku. Jako pierwszy koncepcję rozszerzonej odpowiedzialności producenta (EPR) sformułował szwedzki ekonomista Thomas Lindquist, pracujący na zlecenie OECD. Wykorzystywana była i jest jako swego rodzaju kręgosłup legislacyjny praktycznie wszystkich systemów odpadowych w Europie, tam gdzie można tę koncepcję stosować. Definicja ROP mówi o tym, że producent odpowiada nie tylko za projekt i sprzedaż produktu i opakowania, ale także za odpady powstałe po tych materiałach. . Ma to na celu przeniesienie kosztów gospodarki odpadami z konsumentów i samorządów na producentów. System ma motywować producentów do projektowania bardziej ekologicznych, trwalszych i łatwiejszych do przetworzenia produktów i opakowań. Zasada ta realizuje podejście nazywane zrównoważonym rozwojem, czy gospodarką cyrkularną.

ROP wymagający zaangażowania producentów jest zatem przeciwieństwem nakazowych narzędzi o charakterze fiskalnym, obciążających tylko budżety finansowe, które co do zasady nie wpisują się w polityki przedsiębiorców – taki był i jest cel tworzenia systemów legislacyjnych opartych o zasadę ROP. Rozwiązania fiskalno-redystrybucyjne, co do zasady, nie kreują zrozumienia producenta co do angażowania się w patrzenie zrównoważone właśnie. Obserwując historię legislacji europejskich systemów odpadowych można stwierdzić, że najbardziej optymalną formą z punktu widzenia realizacji przez przedsiębiorców wymogów ustawowych, regulacyjnych (m.in. ze względu na mocno zróżnicowane znaczenie elementu odpadowego w modelach biznesowych przedsiębiorców) było jego skanalizowanie i połączenie w dedykowanym do tego podmiocie zewnętrznym – tak zaczęły powstawać PROs– packaging recovery organisations (lub producer responsability organisations) czyli organizacje odzysku opakowań

Istotą działalności organizacji odzysku jest zatem transfer zobowiązań jakie ciążą na jednym podmiocie (wprowadzającym produkty w opakowaniach) do innego podmiotu, którym jest właśnie organizacja odzysku, która w ten sposób – podpisując umowy z dużą liczbą przedsiębiorców, grupuje i koncentruje to zobowiązanie u siebie. Dzięki temu dysponuje większą mocą sprawczą w realizacji bieżących obowiązków i zwiększania efektywności systemu, o wiele większą niż pojedyncze, nawet największe firmy na rynku.

Organizacje odzysku realizują przejęte obowiązki ze środków finansowych pozyskanych od przedsiębiorców. W zależności od wymagań prawnych i możliwości systemowych odbywa się to w formie dofinansowania systemów zbiorki odpadów, ale także ich sortowania oraz ostatecznego przetwarzania (w tym recyklingu); Inne obowiązki, które mogą ciążyć na organizacjach odzysku to: edukacja, obowiązki badawcze czy sprawozdawcze.

Skala dofinansowań systemów zagospodarowania odpadów w UE uzależniona była do 2018 roku (wejście regulacji z art. 8a Waste Framework Directive) od podejścia krajowych ustawodawców i wahała się od kwot będących równowartością wszystkich kosztów związanych z procesem zagospodarowania odpadów (np. Austria, Niemcy) po kwoty znacznie mniejsze, nie powiązane w sposób formalny, uregulowany ustawowo z wysokością tych kosztów (w systemach opartych na Dokumentach Potwierdzających Recykling (DPR) tak jak w Polsce czy Wielkiej Brytanii.

Opakowania i odpady opakowaniowe były i są jednym z najbardziej widocznych i charakterystycznych sektorów, w których zasada ROP jest wykorzystywana w tworzeniu systemów prawnych i w których przedsiębiorcy wprowadzający produkty na rynek mają swojego reprezentanta w postaci organizacji odzysku (nazwy mogą się różnić w poszczególnych krajach). W prawie każdym państwie członkowskim – oprócz Węgier – taka organizacja działa. W zależności od przyjętego modelu jest to jedna organizacja albo kilka, z określonym polem konkurowania pomiędzy nimi. Prócz opakowań zasada ROP z wykorzystaniem formuły organizacji odzysku, stosowana jest także w odniesieniu do np. zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii, opon, czy w obecnie procedowanej dyrektywie dotyczącej odpadów tekstylnych.

A jak wygląda historia „opakowaniowego” ROP w Polsce?

Od początku, czyli od 2002 roku, system realizacji obowiązków przedsiębiorców wprowadzających produkty w opakowaniach na rynek w Polsce (a więc praktyczna realizacja zasady ROP) oparty był na organizacjach odzysku (w 2012 dodano do nazwy „opakowań”). W odróżnieniu od większości krajów w UE w tamtym okresie, w Polsce funkcjonowało od samego początku systemu wiele organizacji działających w warunkach wolnej konkurencji oraz bez zdefiniowanych przez prawo obowiązków co do skali pokrywania kosztów zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Ale jak to zostało już wspomniane precyzyjne unijne wymogi w tym zakresie pojawiły się dopiero w 2018 roku (art. 8A dyrektywy ramowej wszedł w 2018 roku w życie, implementacja do polskiego prawa pozorna – nowelizacja ustawy o odpadach z 2022). Ponadto nie było presji ze strony firm gospodarujących odpadami (od zbiórki przez sortownie a na recyklerach kończąc) ze względu na stosunkowo niskie poziomy recyklingu do osiągnięcia zarówno dla odpadów komunalnych jak i dla odpadów opakowaniowych. Na końcu przemysł wprowadzający produkty w opakowaniach na rynek nie był przekonany co do zasadności podnoszenia nakładów na realizację poziomów recyklingu, a tym bardziej realizacji wyższych poziomów – nie było mechanizmów stymulujących realizację czegoś więcej niż obowiązek – „w cenie”.

Od samego początku polski system implementujący zasadę ROP był bardzo liberalny, bez istotnych wymogów, swoistych „barier wejścia”, niestety także ze słabym systemem monitoringu i kontroli co stanowiło pożywkę dla nieprawidłowości i powstania szarej strefy, ograniczając napływ pieniądza od producentów a co za tym idzie spowalniając rozwój systemu zbiórki i recyklingu odpadów opakowaniowych. W konsekwencji do 2022 roku wkład organizacji odzysku reprezentujących wprowadzających produkty w opakowaniach faktycznie był niewielki – suma transferów oscylowała na poziomie 50-80 mln PLN rocznie.

Jednakże sytuacja ta się zmieniła w II połowie 2022 roku, kiedy rozpoczął się okres gwałtownych wzrostów cen DPR, odgrywających kluczową rolę w wysokości transferów generowanych do systemu zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Zmiana ta wynikała z:

(Po stronie popytowej)

• Wzrostu poziomów recyklingu (pierwszego od kilkunastu lat) w praktycznie każdym rodzaju odpadów opakowaniowych, ze szczególnym uwzględnieniem opakowań z tworzyw sztucznych
• Wzrostu zainteresowania produktami recyklingu jakimi są właściwe dla danego surowca recyklaty co wpłynęło na wzrost cen DPR w tworzywach sztucznych i „pociągnęło” za sobą ceny w pozostałych surowcach – konsekwencja implementacji Dyrektywy SUP

(Po stronie podażowej)

• Wejścia w życie rozporządzenia o „zanieczyszczeniach” – wprowadzono zasadę liczenia jako „faktycznie poddane recyklingowi” wagi odpadów wjeżdżających do recyklera pomniejszonej o poziom zanieczyszczeń co np. w odniesieniu do odpadów ze szkła średnio zmniejszało tę wagę (faktycznego recyklingu) o 20%
• Intensyfikacji działań skierowanych na przeciwdziałanie szarej strefie w branży odpadowej przejawiające się m. in, zwiększoną aktywnością organów kontrolnych, a przede wszystkim skuteczne włączenie się Krajowej Administracji Skarbowej, co ograniczyło „produkcję DPR” przez firmy „negatywnie zweryfikowane”

Okres gwałtownych wzrostów cen DPR trwał do połowy 2024 roku – w konsekwencji wartość transferów ze strony przemysłu wzrosła do kwoty około 1 – 1,5 mld PLN – dając tym samym prawie 30 krotny wzrost w porównaniu do poprzedniego okresu. W ten sposób wykonany został pierwszy znaczący krok w kierunku realizacji wymagań zdefiniowanych w art. 8A Dyrektywy Ramowej dotyczących obowiązku i zakresu pokrywania kosztów zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych.

Organizacje odzysku opakowań, w tym założony przez wprowadzających opakowania na rynek Rekopol, na przestrzeni całego okresu funkcjonowania realizowały inne obowiązki wynikające z przepisów, w tym przeznaczanie określonych funduszy na działalność edukacyjną, skierowaną do jak najszerszych grup społeczeństwa. Od 2014 roku skala tej działalności została zdefiniowana przez ustawodawcę na poziomie co najmniej 5% przychodów organizacji. Ponadto przez cały okres organizacje służyły wsparciem w wielu obszarach związanych z wprowadzanymi na rynek opakowaniami obejmującymi doradztwo techniczno – technologiczne, ekonomiczne, marketingowe, regulacyjne, a także międzynarodowe. Nie bez znaczenia pozostaje także udział i zaangażowanie organizacji odzysku opakowań w działania służące usprawnieniu i doskonaleniu systemu zbiórki odpadów w Polsce, jak i dostosowujące do implementacji nowych wymogów i regulacji unijnych (w przypadku Rekopolu pomocnymi w obu przypadkach były rozwiązania europejskie do jakich mamy dostęp dzięki przynależności do międzynarodowych organizacji tego typu). Organizacje odzysku nie są więc jedynie realizatorem przejętych od producentów obowiązków ale są swgo rodaju hubem kompetencyjnym wykorzystywanym przez wszystkich uczestników łańcucha wartości.

System realizacji obowiązków recyklingu odpadów opakowaniowych przedsiębiorców oparty o działalność organizacji odzysku opakowań nie funkcjonuje bez wad, co wielokrotnie podkreślali sami przedstawiciele tej branży.; należy jednakże podkreślić, że zjawiska o charakterze nieprawidłowości występują także w innych systemach i rynkach europejskich domagając się nowelizacji aktów prawa, czy poprawy efektywności jego wdrażania, koordynacji organów administracji państwowej, jak i zaangażowania branży, nie zaś likwidacji tego obszaru systemu i gałęzi rynku. Brak pokrywania kosztów w latach kiedy nie funkcjonował uregulowany zgodnie z art. 8a WFD system ROP w opakowaniach nie powinien w żaden sposób oznaczać braku zasadności funkcjonowania podmiotu reprezentującego przemysł wprowadzający produkty w opakowaniach w relacjach z sektorem odpowiedzialnym za zbiórkę i zagospodarowanie odpadów opakowaniowych, czyli takiego podmiotu jak organizacja odzysku opakowań. Rosnące wymagania klimatyczne i środowiskowe nie mogą iść w parze z pozbywaniem się przez system i rynek w Polsce nagromadzonego przez ponad 20 lat kapitału wiedzy i doświadczenia zdobytej przez organizacje odzysku, ich pracowników, jak i współtworzone inicjatywny, kampanie i partnerstwa.

Jaki powinien być zatem nowy system Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta w opakowaniach?

W nowym systemie ROP organizacje odzysku powinny spełniać dotychczasową rolę reprezentanta przemysłu wprowadzającego produkty na rynek – zakres tej reprezentacji i jej waga ulegną z pewnością zmianie, m. in. ze względu na potencjalny wzrost wartości zobowiązań jakie będą ciążyć na przemyśle. Producenci wprowadzający opakowania na rynek mają takie prawo (patrząc na inne kraje UE), oczekują takiej reprezentacji i co za tym idzie utrzymania relacji biznesowej opartej na umowie. Nie chcą wejścia w inną relację o charakterze przymusowym (urzędniczym) w przypadku ewentualnej likwidacji o.o.o. Taki system wprowadziły Węgry i jest to najmniej efektywny system w Europie np. w wymiarze realizacji celów środowiskowych ale nie tylko. Partnerstwo pomiędzy przedsiębiorcą a organizacją odzysku daje z pewnością więcej korzyści niż relacja urzędowa – taki wniosek można wyciągnąć z obecnych relacji (np. doradztwo świadczone przez o.o.o. dla wprowadzających, szkolenia, audyty opakowań). Rola ta z pewnością ulegnie wzmocnieniu w kontekście wymagań narzucanych przez PPWR, w tym: ekomodulację, zawartość recyklatów w opakowaniach, czy recykling na dużą skalę.

Organizacje odzysku w nowym systemie ROP powinny być odpowiedzialne za rozliczanie znacznie większych transferów finansowych płynących ze strony przemysłu do samorządów lokalnych i/lub firm zajmujących się gospodarką odpadami. Doświadczenie, jakie zebraliśmy w tym zakresie na przestrzeni ostatnich latach będą ogromnym atutem – każda przeprowadzała rozliczenia z grupą kilku tysięcy firm wprowadzających produkty w opakowaniach na rynek jak i setkami firm gospodarujących odpadami współfinansując działania tych firm na bieżąco, w trakcie roku co nie pozostaje bez wpływu na płynność finansową tych podmiotów. Podobnie jak w innych systemach ROP w UE, organizacje odzysku po reformie systemu w Polsce powinny stać się centrum informacyjno-doradczym także dla współpracujących z nimi samorządów (gmin). W ten sposób będą one mogły korzystać z wyników analiz dotyczących przede wszystkim efektywności zbiórki selektywnej przygotowywanych indywidualnie, z propozycji zmian i działań usprawniających już działający w danej gminie system. Organizacje w ramach posiadanych możliwości powinny dzielić się informacjami z innych krajami UE, promując najlepsze praktyki w dziedzinie gospodarki odpadami opakowaniowymi.

Organizacje odzysku w nowym systemie, podobnie jak dotychczas, poprzez inicjowanie i prowadzenie publicznych kampanii edukacyjnych powinny zajmować się podnoszeniem świadomości społeczeństwa a tym samym wpływaniem na osiągane poziomy zbiórki i recyklingu odpadów opakowaniowych. Nowe, wymagające regulacje prawne w tym PPWR już dziś powodują większe zainteresowanie tymi zagadnieniami ze strony przemysłu, nie tylko wprowadzających produkty w opakowaniach, ale i producentów opakowań, jak również firm gospodarki odpadami.

Jakub Tyczkowski

Prezes Rekopol o.o.o. SA